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  • 昌邑seo外包效果如何(漕运总督的\\“条块分割\\”的成因形成)

作者:投稿专员9-16 4:38分类:

导读:  1 漕运总督的\


  漕运总督一方面属于中央的派出机构,代表中央传达各项漕务命令,是中央政府的利益和政策的代言人,另一方面,漕督常驻淮安,漕运的复杂性的现实又要求其必须与地方官吏开展合作,协同办理每年的漕运任务,这就形成了类似现代"条块分割"的行政管理体制。所谓"条块分割"是指在特定的地域、行业范围内,建立在合法的行政指令、命令基础上,以行政手段为主,经济和法律手段为辅,施行本行业、本地区的资源、贸易保护主义,以获取有利于本行业、本地区的行政性不正当竞争行为。具体到明代的漕运总督,其既属于中央政府垂直管理的"条",实际开展工作时又不得不依附于地方政府的"块",即产生了行政编制与工作职责、经济利益之间的矛盾,行政属性与社会属性、经济属性之间的矛盾,并随之产生了一系列的问题,研究这种特殊的行政组织结构,也能为今天的深化改革,打破行政垄断,搞活社会主义市场经济提供一些借鉴意义。

  1 漕运总督的"条块分割"的成因

  形成漕运总督"条块分割"体制有其特殊的原因,具体分析如下。

  第一,政府功能定位模糊,权力过于集中。漕运总督的设置经历了漕运司、漕运使、漕运总兵官、漕运总督的沿革过程,既是漕运事务的统领者,也负责行政、军务、河道整治,既是中央总揽全局的管理者,也扮演着地方的封疆大吏的角色,同时还发挥着中央与地方之间的中介和协调的作用,其牵涉部门、涉及范围过多、过广,却将权力集于一人身上,漕运绵延七省,而漕督仅驻扎在淮安一处,经常出现鞭长莫及,呼应不灵的情况,并且漕运总督并不是通才,很难要求他再搞好治河、漕运等问题的同时,还能处理好其他政治、军事和经济问题,漕运总督的设立还带来了漕运总督衙门和一大批冗员,而权力的集中也必然带来腐败和滥用职权的问题。同时,职权定位不清,漕督既属于中央垂直管理的"条",又属于地方政府的"块",而二者之间并无清晰明确的职权划分,导致漕督必然根据自身利益最大化这一原则选择是向"条"靠拢还是向"块"接近。

  第二,明代区域经济发展不平衡,江南富庶而北方相对贫瘠。由于历史、地理的原因,明代的南北方经济社会发展不平衡,南方商品经济发达,不论是农业、手工业等行业发展水平,还是生产技术、人员素质都远高于北方,这就为不同地区动用行政力量保护本地区利益提供了现实性和必然性,具体来说,如漕粮征收、赋税徭役和漕米解兑等现实问题都要求各地方官吏尽可能维护自身利益,而将棘手的问题推给临近省份,这样北方地区的用粮要求与江南地区的缴粮要求就产生了矛盾,而漕运总督正是矛盾的协调者和解决者,其本应在这些矛盾冲突中扮演中立的角色,以国家利益和漕运任务的顺利完成为导向,公正无私地解决问题,但常年驻扎在淮安的漕督作为江南地区的封疆大吏,其自身政绩、升迁等个人利益是与江南地区息息相关,这就导致历任漕督经常偏袒江苏、浙江等有漕省份,千方百计地制止资源外流,以本省、本地区的最小代价完成当年漕运任务,而对其他地区的正当要求置之不顾。

  第三,政绩考核不合理为漕督提供了权力的寻租空间。由于漕运肩负着为中央政府提供给养的重大责任,历任朝廷无不将漕运列为政务的头等大事,并将当年漕粮的运抵数量、运输进度和速度作为漕运总督政绩的首要考核、升迁标准,而对漕督借助何种方式、何种力量去完成任务缺乏有力的监督机制,仅以类似"各省份应通力合作"这样的方式传达命令,而不管漕督与地方官吏是用腐败勾结,欺上瞒下,搜刮百姓这样的方法完成任务。毕竟,公正无私而又费时费力完成漕运任务,远没有作弊那么轻松,那么有吸引力,因此,漕运总督本属于中央垂直管辖的"条"状结构,却实质上与地方政府的"块"结成了利益共同体,通过钻体制的空子,在朝廷能够容忍的范围内与地方官吏勾结贪污,再用搜刮来的钱财卖官鬻爵,形成了恶性循环。

  2 对我国当前深化改革,打破行政垄断的一些启示

  第一,清晰界定政府职权范围,重视市场调节,消除"条块分割"的现实基础。我国历史上从来都是"大政府型"的社会结构,政府占有绝大部分社会稀缺资源,并享有支配、使用、收益、处分的权力,却总是与社会经济和百姓生产生活的积贫积弱相伴而生,究其原因在于混淆了政府的行政属性和经济属性的界限,过分干预了市场运行。漕运总督身兼漕运政策执行和经济宏观调控的双重身份,但是其形式上属于中央管辖,实质上却与地方利益密切相关的现实没有得到有效解决,职责权限的定位不清晰、权力的过分集中必然带来效率低下、权力寻租的混乱局面。而我国当前也处于从计划经济向社会主义市场经济转型的深化阶段,一些深层次的体制机制问题逐渐浮出水面,其本质都是"条块分割"产生的矛盾,解决这些问题就要求政府应当"有进有退",不必涉足太多竞争性行业,政府真正要做的是提供公共产品的企业,即公共企业,现在社会上公共产品和服务的供给严重不足,虽然市场能够提供一些助力,但主要还是应当由政府和国有资本承担相应的责任。因此,清晰界定政府和企业的职权范围,充分发挥市场在资源配置当中的基础性作用,明确区分行政手段和市场手段的适用范围是首要对策。

  第二,根据不同的行业特点,实行"条块分离".一些特殊的领域、行业、地区,中央政府统一管理更能发挥其效率,如高校的行政职能与社会职能的矛盾,司法体制的独立性改革等问题,实行"条块分离",由中央到地方统一垂直管理,人财物与地方政府相分离的"条状体制"更符合公平正义的要求。比如对于一些专业性、技术性较强的领域,如司法体制的改革,就应当以公平正义为导向适当分权,讲求独立性运行,改变过去依赖地方财政支持的体制,可以从根本上消除地方利益影响司法公正的经济、物质根源,而社会公益性较强的高校改革,则应从行政体系中剥离出来,予以适当的财政支持,充分发挥其社会公益的性质,这也是我国当前深化改革的内在要求。

  第三,深化改革"条块"体制中的政绩考核制度,实行混合激励机制。建立完善的各级行政人员政绩考核机制,是消除"条块分割"体制的关键所在,我国当前的政绩考核机制过分强调经济发展指标,这与明代漕运总督的单一的漕粮任务完成情况考核标准十分相似,这就导致了重经济效率轻社会效果,重形象工程轻社会责任的畸形体制,也为行政机关、行政人员不择手段完成经济指标、欺上瞒下只为数据好看创造了可能,因此,必须建立一个完善的政绩考核制度,不仅关注经济发展的规模、速度,还要关注经济发展的质量、社会效益、以及社会责任和环境代价,不仅关注各级官员的政绩完成情况,还要关注其任期内遵纪守法和民意测验结果,不仅关注短期发展目标,还要关注长期的可持续发展情况,不仅要看他们对本地区、本行业的成绩,还要关注他们对全局利益和国家利益的贡献。

  4 来自地方的声音--以胶莱河海运工程为例

  漕河自明成祖时开通之初,就从来不仅仅关乎国家利益,还是关乎地方经济民生的大事,因此,在明代每一次漕海之争当中,我们总能看到来自地方的声音,或为阻挠,或为支持,但无论怎样都在很大程度上影响了中央政府的决策和海运、漕运这种大政方针的走向,而围绕胶莱河海运工程的决策实质上是中央、地方和漕运官吏三方博弈的过程,其中来自地方的声音甚至一度左右了国家利益,使中央的决策也受到重大影响,这也是地方利益集团矛盾冲突的一个集中反映,因此有必要探讨这一史实的详细过程,为明代禁海通漕的原因提供深层次证据。

  4.1 胶莱河海运议案的提出

  不管是元朝、明初的从长江入海口的直接海运还是王宗沐等人从淮河入海口的海运试行,都面临着一个自然条件的制约,即必须从黄海出发,绕过山东半岛抵达渤海湾的直沽港,这从今天的任何一张中国地图中都可以看到,然而山东半岛正是海运失事频繁发生的最危险地段,尤其是成山以东白蓬头之处,乱石潜礁,湍流伏沙不可胜数,令海船水手谈之色变,"非熟识水洪则不敢行"[1],因此如果能够绕开险象丛生的山东半岛无疑是一个吸引人的计划,胶莱运河也被后人称为"中国的苏伊士运河",开新河的优点也曾被多次提及,如《山东通志》所载,"嗟乎!使漕运常通,无容议矣。万一有梗塞焉,海运其容已耶?海运行,则胶莱之故道不可不复矣。"[2]

  事实上,元代就已经意识到了这个问题,并且提出了开凿从胶州湾到莱州湾的水道,连接黄渤海从而使海船方便快捷地通过,只是由于工程浩大,故选择了直接海运,因此未能付诸行动。明早在正统六年(公元 1441 年),昌邑县民王坦就最早提出过开凿胶莱运河的建议,但由于是平民提出,人微言轻故并没有得到重视,"部复寝其议。"嘉靖十一年,御史方宜远复议开新河,且亲自进行了实地勘测,如《山东通志》所载,"历登莱,访兹遗迹,始得其详为图表之。"[3]

  然而据《明史》,方宜远的提议却因为"马家墩数里皆石岗,议复罢。"[4]嘉靖十七年,被山东巡抚胡赞宗再次提出,据《明史·河渠志》,胡赞宗认为"元时新河石座旧迹犹在,惟马壕未通。"同时他还径直"已募夫凿治,请复浚淤道三十余里。"这次上面的回复是"命从其议。"[1]

  嘉靖十九年,山东副使王献"复事新河之役",然而工程尚未完工,就被调任山西,被认为"妄议生扰","河工由是中废。"[2]嘉靖三十一年、隆庆五年,给事中李用敬、李贵和等人也多次提出开新河计划,虽然被朝廷纳入了正统额议事日程当中,但都由于"估费浩繁"而作罢。万历三年,南京工部尚书刘应节列举开河之利,并提出"若治河无效,愿请并治臣之罪。"[3]可见他对于开河是志在必得的,但被时任山东巡抚李世达、巡按御史商为正、给事中王道成极力反对,"皆论不可行",于是"复请停罢。"[4]

  此后在明末崇祯年间也曾数次有人提出建议,但处在明亡前夕时点的封建王朝已经无力支持如此浩大的工程了。

  4.2 黄运河沿岸的利益同盟

  如前文所述,明代黄河的数次改道和洪灾的泛滥不仅侵扰运河,使漕运难以为继,而且也使沿岸百姓饱受其害。但我们需要注意到的是,明代尤其隆庆年间是黄河河道变迁的过渡时期,多股支流并入一支汇入淮河,黄河之患尤甚,因此可以说明,黄河水患是当时不以人的意志为转移的自然现象,即使没有借助运河漕运,黄河依然会形成改道、泛滥的洪灾,如果没有国家对漕运的重视,黄河下游沿岸的湖光、淮安、尤其是会通河沿岸的河南等地的黄河水患的破坏力会更大,影响会更加严重,而因为漕运是国家命脉,漕政也是有明一代的头等大事,因此政府不惜下大力气疏通河道,治理黄河,治理漕运的专家如翁大立、潘季驯等人均为治理黄河的专家,并且在万历年间将运河河道改道,远离黄河才缓解了来自黄河水患的压力。因此如果开通胶莱运河、试行海运,则必然带来的是旧运河在国家政治语境中地位的衰微,黄河水患的治理也必然不如以前那样受到重视,首当其冲的就是黄运河的沿岸百姓,因此他们在面对胶莱运河的议案时采取敌视甚至破坏的态度可就可以理解了。漕运官吏虽然不太可能忧虑黄河水患,但对于自身利益丧失的潜在可能性方面就大抵与沿岸百姓相一致了,故彼时饱受腐朽漕政剥削的沿岸漕民此时却与漕运官吏结成了牢固的政治同盟,坚定的站在了胶莱运河支持者们的对立面上。

  如嘉靖四十五年开凿夏镇新运河时,《四库全书》集部别集类《谷城山馆文集》就记载了黄运河沿岸百姓阻挠新运河的史实,"功且就绪,诸河堤市人以渠他徙贾贩不通,流言新渠不便"[1],"渠已有状,而诸鱼、沛民以漕去无所居货,因诡曰:'故渠可开也。'"[2]

  鱼、沛县的河堤市人由于漕运所通,沿岸商业发达而获取了巨大的经济利益,开凿新运河无疑是他们所不愿见到的,因此他们不仅散布流言,制造新渠不便的舆论氛围,漕运的既得利益官吏还通过各种渠道影响中央的政治决策,如利用主张开河官员朱衡的政治对手将这种言论上达于朝廷,"上使使者行视"[3],对主张开河的官员进行政治打击,鼓动工科都给事中王元春、何起鸣,御史黄衮"请罢朱衡",认为其"悻功欲速,无为国计长久之意,宜罢黜。"[4]幸好新运河及时完工,受到天语嘉奖,才使朱衡侥幸逃脱了被罢免的命运。但隆庆时翁大立的开泇河就没有这么幸运了,他的开河计划同样受到了鱼、沛县百姓的非议"谷亭、沽头市舶失利,倡浮言以摇国是。"[5]

  在反对声音的浪潮中,这次计划还没有付诸实施就搁浅了,于漕运官吏来讲,维持内河漕运是其存在合理性、重要性的根本和基础,于百姓来讲,如果将重心转移到胶莱河海运工程,原黄运河沿岸不仅与商业紧密相关的经济社会利益会受到影响,在充分估计到漕政官员腐败的前提下,总漕、总河对于黄河水患的治理也必然不会像以前那样尽心尽力,这必然会导致黄运河沿岸以农业生产为主的社会生态的崩塌,因此反对胶莱运河不仅是黄运河沿岸利益集团的当务之急,甚至是生死攸关的了,这也说明了黄运河沿岸百姓和漕政官吏的利益集团的合力足以影响中央的决策,地方利益在某些特定的情境下完全能够左右国家的整体利益。

  4.3 胶莱运河沿岸的利益同盟

  我们注意到这样一个现象,就是每当运河、漕河新开之时、或准备废弃不用,另觅他途时往往是新运河沿岸官员争论最为激烈的时候,官僚士大夫们争论的焦点往往是风险、成本等自然、技术因素,废弃旧运河导致其政治地位衰微已经在上一节详述,联想到新开运河会带来当地经济社会的繁荣,胶莱运河的开凿居然招致了山东地方官吏的反对往往会令人迷惑不解。回顾这一相关史实能够为我们的研究找到答案。

  如前文中所述,在隆庆年间,胶莱河海运工程就曾得到时任内阁首辅高拱的大力支持,但遭到了山东巡抚梁梦龙、布政使王宗沐的强烈反对,并在张居正的巧妙策划下不了了之,他们反对的理由自然是堂而皇之的自然条件恶劣,技术难度巨大等客观因素,但梁、王二人作为山东的地方官吏,其真实想法却是维护本省利益,因为开凿新河必然耗费地方大量的人力物力,而登州、莱州、青州三府之力根本不足以支持如此浩大的工程,"若山东之不能供两河也,则某深知矣。"[1]

  如果说隆庆年间梁、王的反对胶莱运河反映的是权力中枢高拱、张居正的权力博弈过程,那么万历年间刘应节的提案则完全是地方官吏的阻挠了,刘应节提出了详尽的开新河计划书,然而同样遭到了山东巡抚李世达、巡按御史商为正的驳斥,其理由虽然还是处于自然技术原因,却详尽非常,如《明神宗实录》万历四年四月庚午条记载,李世达认为会造成泥沙沉积,且面临地形崎岖、无水可引的困难,"则闸闭,潮安从入,闸启,沙又安从障。"大潮一来,沙壑如故,筑堤约水障沙根本没用,而且"自店口至新河口二百里,张鲁、白、胶三水细微,若是遇上亢旱何泉可引?"[2]

  综合二百余年的胶莱运河历史可以发现,由于工程浩大费用繁多而决不可能成功的理由,几乎成了唯一的理由,是跨越前朝后代的官吏们真有如此之默契,还是另有隐情呢?我们可以看到其真实意图是"所需银七万五千余两""费近千五百金"[3]等经济利益的考虑,因为开工建设运河,必然会由山东地方提供人力、物力和财力的支持,明末中央财政由于维持漕运每年的庞大支出已经入不敷出,其能够提供的拨款甚为有限,绝大部分还是要由地方自筹,这本无可厚非:运河建成必然带来山东运河沿岸的商贸繁荣,活跃的市场也会充盈地方财政,开工的支出大部分由地方自筹似乎理所当然,然而,新河从开凿到建成收回成本的周期少则七、八年,多则十数年,远长于巡抚的任期,因此务实的明代理学官僚在能够功成尚属未知的胶莱运河与开工即需要投入大量资源之间,更倾向于投出反对票,由此可见,即使在胶莱运河能够带来潜在利益的地区,短视的地方官吏仍然会出于自身利益的考虑,倾向于反对新河的开凿,因此对于一个"勇于任事",开凿新胶莱运河的官员来说,即使有来自中央政府的支持,如果有悖地方利益,仍然会承受莫大的政治压力,甚至个人的仕途命运也会受到影响,改革漕运所受到的阻力可想而知,因此试行海运需要综合考虑各方态度再付诸实施,但从中央到漕政、地方省份,各方利益能够中和并形成推动海运合力的机会始终没有出现,海运的命运也随着政局变动、人事浮沉在历史长河中风雨飘摇。

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